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【观点】企业视角解读《关于构建现代环境治理体系的指导意见》
2020-03-04
《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(下称《指导意见》)2019年11月经中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过,近日由中共中央办公厅、国务院办公厅印发,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。
构建环境治理体系,在2015年《生态文明体制改革总体方案》(下称《总体方案》)中已经提出。《总体方案》明确我国生态文明体制改革的目标是,到2020年构建起生态文明制度体系,包括自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度八项制度。2017年,党的十九大报告也重申要构建环境治理体系。

从提法上看,2015年《总体方案》对环境治理体系的描述是“以改善环境质量为导向,监管统一、执法严明、多方参与”,刚刚发布的《指导意见》则描述为“导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动”,更加强调激励和互动。企业应如何解读?本文通过对比《指导意见》、《总体方案》及十九大报告的相关提法,从企业角度作一分析。

· · · 三点体会 · · ·

总体上看,《指导意见》遵循了《总体方案》和十九大报告所设定的方向,对环境信息披露、公众参与等事项做了细化。
第一,《指导意见》强调政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与,与《总体方案》、十九大报告保持一致。《总体方案》要求,“更好发挥政府的主导和监管作用,发挥企业的积极性和自我约束作用,发挥社会组织和公众的参与和监督作用”,党的十九大指出,“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”,《指导意见》则强调“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”。上述提法总体上是一致的,对政府、企业、社会组织和公众的定位没有发生变化。但《指导意见》特别突出了党委领导,并将“贯彻党中央关于生态环境保护的总体要求,实行生态环境保护党政同责、一岗双责”作为基本原则的第一条。
第二,《指导意见》细化了对企业环境信息披露的要求。《总体方案》对企业信息公开的要求描述十分简略,即“全面推进排污单位环境信息公开”、“健全建设项目环境影响评价信息公开机制”。十九大报告则加入了环保信用,指出要“健全环保信用评价、信息强制性披露”等制度。《指导意见》将十九大报告的要求细化了。信息披露方面,《指导意见》要求:排污企业应通过企业网站等途径依法公开主要污染物名称、排放方式、执行标准以及污染防治设施建设和运行情况,并对信息真实性负责。企业信用方面,《指导意见》要求:完善企业环保信用评价制度,依据评价结果实施分级分类监管。建立排污企业黑名单制度,将环境违法企业依法依规纳入失信联合惩戒对象名单,将其违法信息记入信用记录,并按照国家有关规定纳入全国信用信息共享平台,依法向社会公开。
此外,《总体方案》和《指导意见》均提及上市公司环保信息强制性披露机制。不同的是,《总体方案》将之纳入绿色金融体系的范畴,《指导意见》则将之纳入企业信用的范畴,并且将披露主体从上市公司延伸至“上市公司和发债企业”。这一点与2016 中国人民银行等七部委联合印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》保持一致。
第三,《指导意见》细化了对社会监督、公众参与的要求。在社会监督方面,《总体方案》指出要“完善公众参与制度,保障人民群众依法有序行使环境监督权。建立环境保护网络举报平台和举报制度,健全举报、听证、舆论监督等制度。”《指导意见》的要求更加具体:完善公众监督和举报反馈机制,充分发挥“12369”环保举报热线作用,畅通环保监督渠道。加强舆论监督,鼓励新闻媒体对各类破坏生态环境问题、突发环境事件、环境违法行为进行曝光。《指导意见》还特意强调要“引导具备资格的环保组织依法开展生态环境公益诉讼等活动”,这与2015年生效的《环境保护法》修订版保持一致。
在公众参与、公众教育方面,《总体方案》只提及“引导人民群众树立环保意识”,十九大报告具体表述为“倡导简约适度、绿色低碳的生活方式,反对奢侈浪费和不合理消费,开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等行动”。《指导意见》的描述更细化:“提高公民环保素养。把环境保护纳入国民教育体系和党政领导干部培训体系,组织编写环境保护读本,推进环境保护宣传教育进学校、进家庭、进社区、进工厂、进机关。加大环境公益广告宣传力度,研发推广环境文化产品。引导公民自觉履行环境保护责任,逐步转变落后的生活风俗习惯,积极开展垃圾分类,践行绿色生活方式,倡导绿色出行、绿色消费。

 

此外,《指导意见》还特别提到,“鼓励排污企业在确保安全生产前提下,通过设立企业开放日、建设教育体验场所等形式,向社会公众开放。”这是近几年政策倡导的新方向。2017年,原环境保护部与住建部联合印发了《关于推进环保设施和城市污水垃圾处理设施向公众开放的指导意见》。这样的做法既是公众教育,也有利于化解“邻避运动”。

· · · 两点意外 · · ·

 
但是《指导意见》也有一些问题的表述让我感到意外。首先是,《指导意见》没有提及碳排放和应对气候变化的问题。《总体方案》对这一问题的表述是比较明确和详细的,“逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制,建立增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制,加强应对气候变化国际合作”,以及“深化碳排放权交易试点,逐步建立全国碳排放权交易市场,研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案。完善碳交易注册登记系统,建立碳排放权交易市场监管体系。”十九大报告也强调,要“积极参与全球环境治理,落实减排承诺。”这里的减排,就是减少碳排放。《指导意见》只字未提碳排放、碳交易和应对气候变化,令人费解。毕竟,应对气候变化的职能已经从国家发改委移到生态环境部,全国碳市场也在启动过程中,中国政府对《巴黎协定》的态度也是鲜明支持的。
另一个疑惑是《指导意见》对绿色金融的描述只作了点状描述,没有系统描述。《总体方案》的提法是“建立绿色金融体系”,具体要求比较完整,包括:推广绿色信贷,研究采取财政贴息等方式加大扶持力度,鼓励各类金融机构加大绿色信贷的发放力度,明确贷款人的尽职免责要求和环境保护法律责任;加强资本市场相关制度建设,研究设立绿色股票指数和发展相关投资产品,研究银行和企业发行绿色债券,鼓励对绿色信贷资产实行证券化。支持设立各类绿色发展基金,实行市场化运作;建立上市公司环保信息强制性披露机制。完善对节能低碳、生态环保项目的各类担保机制,加大风险补偿力度;在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度;建立绿色评级体系以及公益性的环境成本核算和影响评估体系;积极推动绿色金融领域各类国际合作。

《指导意见》的提法是“完善金融扶持”,具体要求是:设立国家绿色发展基金;推动环境污染责任保险发展,在环境高风险领域研究建立环境污染强制责任保险制度;开展排污权交易,研究探索对排污权交易进行抵质押融资;鼓励发展重大环保装备融资租赁;加快建立省级土壤污染防治基金;统一国内绿色债券标准。这些要求更像是一些具体的行动,有的确实比较紧迫,譬如统一国内绿色债券标准,但遗漏了对银行体系(绿色信贷)、资本市场的描述,而这两者在中国绿色金融中的角色举足轻重。

· · · 对企业建议 · · · 

《指导意见》指明了未来五年的我国环境管理的发展方向,即到到2025年,建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系。从企业的视角看,我建议关注如下重点。
第一,不仅要做好排污管理,还要关注全过程的环境友好。前者只是一个合规底线的要求,做不到环境合规的企业,在当前的执法环境下将会面临无法正常经营的巨大风险。但《指导意见》所倡导的不仅仅是合规,而是全过程的环境友好,包括生产者的责任延伸。因此,行业领先企业应该对自身提出更高的要求,譬如开展产品生命周期评估(LCA)等工作。政策端或会通过信用体系、绿色认证、税收优惠等方式对领先企业予以支持,以体现“激励有效”的文件精神。
第二,要提升信息公开能力,随时准备好接受公众监督。企业环境信息公开的要求,近十年来未曾间断且不断加强。因此,大大小小企业都应该顺应这一政策方向,做好信息公开,尤其是重点排污企业和股票债券发行人。与之相应,社会监督也是大势所趋,企业要学习好如何在新时期与环保组织、社区居民打交道,做好突发事件的应急预案。环境影响较大的企业,还要高度关注生态环境公益诉讼。
第三,多形式组织环保教育和公益宣传。环保教育并不是新鲜事,国家也已经提倡了很多年。但《指导意见》提出了一些新颖的形式,包括:工会、共青团、妇联等群团组织要积极动员广大职工、青年、妇女参与环境治理;发挥环保志愿者作用;推进环保宣教进工厂;设立企业开放日。这些都可以和企业公益结合,多形式宣传环保。生产型企业设计公众环保的参观路线、建设教育体验场所,将会越来越多见。
 

(本文作者郭沛源,系商道融绿董事长,中国责任投资论坛理事长)

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